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[问答] 关于《外国人永久居留管理条例》

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白羽说 发表于 2022-5-25 11:52:56 | 只看该作者 打印 上一主题 下一主题
 
关于《外国人永久居留管理条例》
目录
一、导语
二、事件简介
三、细节答疑
四、条例分析
五、社会舆论
六、事例介绍
七、结语
一、导语
近期发布的《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》在向社会征求意见后引起很大反响。本文将着眼于该条例的细节解读、社会舆论、历史回顾和前景展望四个方面帮助读者更加全面理性的看待这一问题，以形成一个较为成熟的观点。
声明：本文只叙述客观事实，所有言论不包含主观色彩，对本文的判断交给读者自行完成。
二、事件简介
为明确外国人申请永久居留条件、规范申请程序和流程、为永久居留外国人提供办事便利……司法部27日发布《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，有关单位和各界人士可通过登录司法部官方网站或邮寄信函等方式提出意见建议，征求意见截至2020年3月27日。
三、细节答疑
1. 什么是条例？
《外国人永久居留管理条例》（以下简称《条例》）属于行政法规，效力仅次于宪法以及全国人大颁布的法律，高于国务院各部门以及各级地方政府出台的各种管理办法、通知等行政规章。
行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。
条例又被称为“准法律”。如果某些事项尚未制定法律，全国人大可以授权国务院根据实际需要，先行制定各种条例，待实行一段期间再升级为法律。
2. 什么是永久居留？
在我国，持有永久居留证的外国公民在待遇上近似等同于我国公民。根据最新《条例》，这部分外国公民将在保留外国国籍的同时享有国家补贴的义务教育、住房公积金、社会保险等服务待遇，总体上来说除国籍以及享有部分便利服务外与我国居民无较大差别。
3. 为什么是司法部发布？
从上文可以看出，条例的发布按照法律规定由国务院完成。而结合事实来看，条例草案的发布也应该是由国家移民管理局完成。这样的异常情况 一般来说有以下三种可能：
1）本次条例起草涉及部门较多，靠移民局沟通效率低且不全面，因此由司法部牵头进行条例起草工作。之所以出现这种可能的情况，是因为我国的法律和政府架构均为金字塔形，也就是下级单位\法律完全服从上级法律\部门，在下级单位之间发生冲突的情况下也是交由上级部门裁决。
2）为了便于更高效快速完成立法工作。按常规流程，这一条例在由国家移民局起草完成后会交由司法部审查发布。包括后期条例“转正”成为法律也是司法部负责。在这一种可能情况下以上两个过程都被大大简化了，条例通过以及立法速度会大大加快。
3）非常规流程可能是出现了非常规操作。本文不进行阐述。
值得注意的是，以上三种可能性并不是只取其一，也有一定的可能都有覆盖，本文只进行叙述，判断交给读者自行完成。
四、条例分析
由于笔者没有专业法律知识，这一段将尽量只选取正规的司法解释完成。值得注意的是，《外国人在中国永久居留审批管理办法》（以下简称《办法》）是于2003年12月13日国务院批准，由公安部、外交部于2004年8月15日发布并实行。本文将着重于两者区别进行分析。
第一章 总则
无。
第二章 申请条件
第十条至第十三条 与2004年发布的《办法》区别不大。主要针对对国家有突出贡献者及急需人才，以及高技术高学历人才。
（从效果上来说，这几条发挥作用与否不是看这几行字，而是看接下来会提到的待遇问题以及资质审查方法，或许还有该居留证在实际使用上的“价值”）
第十四条 主要解决以往工作中暴露出来的移民局与各部门单位沟通协作中出现问题导致外国公民权利不能得到保障的问题。
第十五条 这一条争议极大。有不少观点指出这一条存在漏洞。下文将对这一条进行详细分析。
（一）具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年。
这一条的争议主要在于，在考虑到国内各高校对外国留学生采取部分“并不恰当的”吸引方式和待遇后，质疑由词条永久居留中国的外国留学生的质量问题。（关于入学低门槛及不公平待遇问题，参见新浪微博@中国新闻网【十年寒窗不如一纸国籍？清华降低国际学生录取门槛引争议】以及山东大学住宿及女学生“学伴”事件）
其次，对“国际知名高校”的定义也存在歧义。是否应当按照国外广为认可的几个大学排名计算？如果不是，如何制定国内标准？国内高校大多为这些国际排名所拖累导致吸引不到外国留学生，外国留学生的“超公民待遇”背后也有这一问题的因素，如果这一问题不能解决，将会留下很大的隐患。
（二）在国家重点发展的行业、区域连续工作满三年，其间实际居留累计不少于一年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的四倍；
（三）在中国境内连续工作满四年，其间实际居留累计不少于二年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍；
（四）在中国境内连续工作满八年，其间实际居留累计不少于四年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍。
以上三条的争议在于规定上存在漏洞。按照《条例》中给出的计算方法核算，外国公民正常在我国一线城市工作并且定居需要年收入达到53万元以上，这是一个较为合理的标准。而漏洞在于没有制定异地申报相关的规定。即核算标准中申报地与核算地不一致导致的标准不明。
第十六条 与《办法》差别不大。
第十七条 这一条虽然仍然和《办法》差别不大，但是由于《办法》本身在实行过程中，第十七条已经出现了漏洞和不妥之处，所以争议集中在过去发生的社会事件上。
（一）配偶为居住在中国境内的中国公民或者永久居留外国人，婚后已在中国境内与配偶共同生活五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所；
（二）未满十八周岁的子女投靠居住在中国境内的中国籍父母或者在中国境内永久居留的外国籍父母
这两条的漏洞在于，外国留学生在中国完成四年本科学业后，只要在婚配情况下再住一年就可以永久居留，与前几条规定相比极大降低其门槛以及移民质量。
第二小条的漏洞则体现在“一人居留，全家居留”的实施效果上。
（三）年满六十周岁，在境外无直系亲属，投靠居住在中国境内的中国籍直系亲 属或者在中国境内永久居留的外国籍直系亲属，已在中国境内连续居留五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所。
第十八条 外国人符合本条例第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条规定条件，申请永久居留资格的，其配偶和未满十八周岁的子女可以同时申请永久居留资格。
第三小条以及第十八条的争议在于，其明显强化了上文提到的“一人居留，全家居留”的实施效果。值得注意的是，第三小条与《办法》中并无差别，但是第十八条为本次新增。有观点认为这将过分放宽外国人准入限制，外国移民数量将因此失去控制。
第十九条 外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的，可以申请永久居留资格。
这是补充（兜底）条款。值得注意的是，《办法》中并无此条款。有观点认为此条款语义过于不明，为外国公民在规定外获得永久居留权留下后门，使前文所有条款失去意义。
第二十条 仅仅简化了《办法》的说明内容。
第二十一条 县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构按照国家移民管理部门的委托，受理外国人永久居留资格的申请。
这一条的争议在于，相对于《办法》，这一规定把审核权从原先的市级政府下放到县级政府。大部分观点认为，这一规定不仅没有实际意义上的必要性，同时结合第十五条收入核算方法的有关规定（即“异地申报”），有故意破坏正常审核程序，为外国公民居留开辟非常规通道的嫌疑。
第二十二条至第三十三条 与《办法》无较大差别。
第三十四条 国家工作人员对于履行职责过程中知悉的永久居留外国人的个人信息，应当依法予以保密。
此条为新增条款。
第三十五条至第三十八条 与《办法》无较大差别。
第三十九条 永久居留外国人按照中国税收法律法规以及中国对外缔结的有关税收的国际条约、协定的有关规定，履行相应的纳税义务。
永久居留外国人对在中国境内取得的收入，依法纳税并按照规定在税务部门开具税收证明或完税凭证，或者办理对外支付税务备案后，可以按照规定兑换外汇汇往境外。
有部分观点针对这一条款提出，其增加了国际洗钱的风险。同时又有观点认为，本次《条例》修改中开放外国人外汇限制，同时允许外国公益机构进入，在考虑到外国慈善机构在国际洗钱中的重要作用后，认为这一规定事实上是在开辟一条国际资本避税、洗钱的合法通道，进而怀疑其动机。
笔者没有发现“开放限制”相关条款，但是不排除笔者查阅范围不足的可能性。
值得注意的是，在中华人民共和国中央政府网站上公布的【司法部就外国人永久居留管理条例公开征求意见】一文中指出将“为永久居留外国人凭外国人永久居留身份证在中国境内办理金融、外汇、教育、医疗、交通、电信、社会保险、住宿登记、财产登记、机动车驾驶证申领等事务提供便利。”其中“金融”部分的提及，笔者认为可能与这一观点有一定关系。
第四十条至第五十三条 与《办法》无较大差别。
五、社会舆论
这里分类介绍社会上针对此次《规定》发布出现的观点评论。笔者受限于时间和能力，不能够完全覆盖地收集所有观点，笔者将坚持中立且不带主观色彩的原则，从正反两方面各选取典型观点进行罗列。
支持类
1.“男女平衡论”
这种观点认为，目前中国男女比例失调，男性比女性多三千万，为了解决男女比例失衡问题，需要鼓励中国男性公民与外国公民的婚姻。
2. “人力资源论”
这种观点认为，目前我国处于快速发展阶段，对劳动力需求大，同时我国人口增长速度放缓，出现的劳动力缺口需要引进挖过廉价劳动力进行填补。
这种观点尤以国家发改委宏观经济研究院社会发展所所长杨宜勇以及长江商学院高级研究员罗天昊为主。由于关于此二人的帖子及新闻在近期突遭删除，笔者只能将此二人言论简述如下：
【杨宜勇：建议引进外来人口弥补我国劳动力不足】
【罗天昊：建议引进一亿以上亚非拉移民解决我国劳动力短缺问题】
值得注意的是，罗天昊的观点进一步指出要引进的是“第三世界”劳动力。
3. “计划生育及中华复兴论”
这种观点仍然以杨宜勇为主。计划生育方面辅以中国社会科学院人口研究所副研究员李小平相关言论。应当指出的是，此二人在网络上言论同样在近期遭到删除，笔者的信息来源主要在于百度快照以及截屏图片。
【杨宜勇：中华民族复兴，中国人口需要减少近一半，可能需要外国人来完成】
【李小平：对那些小鼻子小眼睛的国民超生就应该狠狠制裁】
应当指出的是，笔者在多个网站上均查询到李小平发表的这一言论，基本可以确定这一言论为其原话而非转述。
4. “文化霸权论”
这种观点认为，中国历史文化源远流长，具有很强的对外来文化的包容能力。这一观点的支持者往往会举唐朝以及元、清两朝的案例佐证自己观点。
反对类
【应要求删除】
中立类
1. “舆论阴谋论”
这一观点不直接针对《条例》本身，而是认为网络上出现的一边倒舆论中，一些极端民粹言论可能在利用人们对民粹的反感，进而影响人们对《条例》的态度。即通过让人们认为“只要反对，就是民粹”来反向支持草案通过。
2. “拆屋阴谋论”
这种观点基于鲁迅在《无声的中国》中提到的“拆屋理论”，为便于读者理解，笔者摘抄了这部分原文：
“中国人的性情总是喜欢调和、折中的，譬如你说，这屋子太暗，说在这里开一个天窗，大家一定是不允许的。但如果你主张拆掉屋顶，他们就会来调和，愿意开天窗了。”
这一观点认为，通过抛出一个激进的方案，引起民意强烈的反弹之后，这部法案就可以在略加修改之后顺利通过。同样的，这一观点没有标明明确的立场，仅仅指出了这一可能性。
3. “漏洞改良论”
这一观点认为，虽然《条例》中存在漏洞和激进方案，但是这仅仅是对04年《办法》的修改，民众依然可以通过合理地上报这些可改进的方面来通过草案。
也就是说，这一观点的关键是，认为这一草案不必全部推翻，而只需要稍加修改，甚至可以先试行以观后效。
支持这一观点往往会以“发展需要”以及“先试试再说”佐证自己观点。
笔者认为这一观点偏向支持类，但是由于其中有认为其需要修改的部分，因此归为中立类。
4. “投票无用论”
这一观点认为征集意见是毫无意义的举措，无论如何草案都会被通过并成为法律。有时“内鬼论”者会同样支持这一观点。
这一观点笔者不做详述。
六、历史案例介绍
【应要求删除】
七、结语
在经过长达五六个小时的整理分析之后，笔者终于完成了对本次“外国人永久居留管理条例事件”的一个较为全面的介绍和普及。笔者在整个写作过程中坚持“中立、不带主观色彩、把判断权交给读者”的原则，专注于陈述客观事实，组织已有定论的各种解释，希望能让读者形成一个较为客观、全面的认识，以期形成一个较为成熟的观点。
在中国的法律民主化进程中，民众具有这样的态度和观点是非常必要的。未来的法律必不可少的会有更多民众参与、集体决策的部分，这需要全社会的理性参与。而这样的变化，需要你我从现在做起。
在文末笔者想夹杂一点自己的观点。笔者认为，当前网络上一边倒的舆论大多把外国移民的超国民待遇与这一草案联系在一起。这反应了几个问题：
第一，外国移民待遇的红线就是不应超过国民实际待遇，而目前的普遍超国民待遇显然是在国情之下产生的异常状态。这一状态不仅是不可持续的，而且如果不立即处理将会佘毒更深。例如摧毁国民文化自信心、催生出大量民粹主义种族主义思潮、爆发社会不满等等。这种不满情绪借由这一次事件爆发说明已经到达了阈值，应当引起警觉。
第二，疫情的持续影响让大多数人被困家中，行动上的不便让很多民众的判断偏离理性，更加倾向于发泄。因此目前节奏之风极盛，观点非常容易被影响和篡改。
第三，减少外国移民限制的前提是先要处理好人民内部矛盾问题。当前广州“三非黑人”问题尚待根除、超国民待遇持续发酵的时期，提出这样一个草案是非常不成熟、不慎重的。况且在当下疫情风口，在这个时期提出草案的行为值得我们认真思考。
第四，民粹主义、皇汉思想一定是错误的。中国在通向伟大复兴的过程中，不可避免的要面对世界浪潮的挑战。因而在慎重处理的同时要避免滑向极端。
【随文附上意见反映方法：
一、登录中华人民共和国司法部 中国政府法制信息网（http://www.http://moj.gov.cn、http://www.http://chinalaw.gov.cn）或者中国法律服务网（http://www.http://12348.gov.cn），进入首页主菜单的“立法意见征集”栏目提出意见。
二、通过信函方式将意见寄至：北京市朝阳区朝阳门南大街6号司法部立法一局（邮政编码：100020），并请在信封上注明“外国人永久居留管理条例征求意见”字样。
三、通过电子邮件将意见发送至：YJJL2020@chinalaw.gov.cn。】
参考文献：
1. 中华人民共和国中央人民政府网站： 《司法部关于中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）公开征求意见的通知》
2. 中国政府法制信息网： 《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》
3. 知乎： 《怎么看待司法部就《外国人永久居留管理条例》征求意见》
4. 百度知道： 法国目前主要政党有哪些？-jetAImecherie 的回答
5. 飞猪骑士，《黑人新生儿比例达60%？法国人不以为然：最多也才30%而已！》
6. 纵观历史长流，《历史课本删除更改五胡乱华事件，应不应该这样做？》
7. 殷宏超， 《广州黑人现状：从冲击派出所、聚众闹事到风声鹤唳噤若寒蝉！》
8. 百度百科： 五胡乱华
9. 百度百科： 拆屋效应
10. 百度百科： 杨宜勇
11. 百度百科： 外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法
12. 澎湃新闻： 《清华取消国际学生笔试引争议，学者：中国大学需提高实力》
13. 坐旋转木马看世界繁华， 《为什么花钱让外国人来中国留学？看清华大学免试入学的规定就知道》
14. 百度百科： 《外国人在中国永久居留审批管理办法》
声明：
除第七项 结语外，本文中任何观点均为作者从互联网上收集、整理而来，不代表作者本人观点，作者不对文中任何观点负责。
如需部分或全文转载，注明出处即可。


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